Ricorso della regione Liguria, in persona del suo presidente della
giunta regionale pro-tempore dott. Gian Carlo Mori, all'uopo
autorizzato con delibera giunta regionale n. 3905 del 15 novembre
1996 rappresentata e difesa per procura speciale a margine del
presente atto dall'avv. Luigi Cocchi con domicilio eletto in Roma,
Palazzo Torlonia, via Bocca di Leone 78, presso l'avv. Gian Paolo
Zanchini, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona
del presidente pro-tempore, per la declaratoria di illegittimita'
costituzionale dell'art. 11 del d.-l. 23 ottobre 1996 n. 542,
reiterativo dell'art. 11 del d.-l. 8 agosto 1996 n. 400.
La materia della riduzione delle quote di produzione in materia
lattiero-casearia ai fini dell'adeguamento dell'ordinamento interno
alle disposizioni comunitarie, e segnatamente a quelle del
regolamento C.E.E. 804/1968, e' stata oggetto di plurimi interventi
legislativi dello Stato.
Per quanto qui interessa, il primo intervento che assume rilievo,
e' quello effettuato con la legge 10 luglio 1991, n. 201, in forza
del quale, come riconosciuto da codesta ecc.ma Corte (cfr. sentenza
n. 146/1996) lo Stato ha compiuto una scelta politica, fatta sia in
sede parlamentare, che governativa, volta a graduare nel tempo
l'attuazione della normativa comunitaria nel settore ed e' stato
fissato a partire dalla campagna 1991/1992 l'inizio del sistema dei
prelievi sulla produzione eccedentaria su tutto il territorio
nazionale.
Inoltre, la norma richiamata regolava il prelievo relativo alle
eccedenze per le aziende non aderenti ad alcuna associazione a sensi
dell'art. 3 d.m. n. 258/1989 e prive di quantitativo di riferimento o
da aziende aderenti all'UNALAT e alle associazioni, che non fossero
in possesso di indicazioni produttive provvisorie.
Tale disciplina, nei confronti della quale sono stati sollevati
dubbi di legittimita' costituzionale, ritenuti poi non giustificati
da codesta ecc.ma Corte (cfr. sentenza n. 146/1996), e' stata
completamente innovata dalla legge 26 novembre 1992 n. 468 e dal
relativo regolamento applicativo approvati con d.P.R. 23 dicembre
1993 n. 569.
Secondo tale disciplina, il meccanismo previsto per la limitazione
della nuova produzione lattiero-casearia ai fini della applicazione
del regolamento C.E.E 804/1968, prevede:
per i produttori soci di UNALAT e di AZOLAT l'articolazione delle
quote per consegne e vendite in due parti distinte, quota A
(corrispondente alla indicazione produttiva assegnata per la campagna
1991-1992)
e quota B (pari alla maggior quantita' commercializzata dai
produttori nel periodo 1991-1992 rispetto al periodo 1988-1989);
per i produttori non aderenti ad alcuna associazione, che la
quota venga assegnata con decreto del Ministro dell'agricoltura e
foreste, e non possa eccedere i prodotti effettivamente
commercializzati e prodotti nei periodi 1990-1991 e 1991-1992;
un meccanismo di prelievo supplementare per le consegne che
eccedono la quota individuate, da effettuare da parte degli
acquirenti, con possibilita' di compensazione all'interno delle
associazioni di produttori e con possibilita' di recupero all'interno
della associazione dei prelievi supplementari ed obbligo di
versamento soltanto di quelli che non e' possibile compensare al
proprio interno;
la possibilita', in presenza di determinate condizioni, di
ricorrere alla compensazione in sede nazionale, con peculiari
modalita' e correlativi effetti.
Tali disposizioni sono state oggetto di regolamento di esecuzione
approvato con d.P.R. 23 dicembre 1993 n. 569.
Nell'ambito di tale disciplina, in relazione ai meccanismi
previsti, nonche' alle funzioni spettanti alle Regioni a statuto
ordinario ai sensi degli artt. 117 e 188 Cost., sono stati attribuiti
- anche in relazione alle funzioni di programmazione di settore loro
spettanti - penetranti poteri di intervento, di controllo e
repressivi, poteri connessi alle attribuzioni regionali di rilevanza
costituzionale, come riconosciuto ancora di recente dalla ecc.ma
Corte con la sentenza n. 534/1995.
Tale quadro normativo ha subito una modifica a seguito del d.-l.
23 dicembre 1994 n. 727 e del d.m. 27 dicembre 1994 n. 762.
Con il decreto-legge n. 727/1994 e' stato ridefinito il meccanismo
di fissazione delle quote per alcune particolari fattispecie, mentre
e' stato previsto che per i produttori, che hanno ottenuto con atti
formali alla data di entrata in vigore della legge 26 novembre 1992
n. 468 l'approvazione di un piano di sviluppo o miglioramento
zootecnico da parte della regione e che hanno realizzato tale piano,
la quota di produzione con effetto nel periodo 1995-1996 corrisponde
alla quota prevista nel piano medesimo.
Anche in relazione a tale norma, impugnata da alcune Regioni,
codesta ecc.ma Corte, nel ritenerne nel complesso la legittimita', ha
tuttavia ritenuto la illegittimita' costituzionale per violazione
degli artt. 117 e 118 della Costituzione e del principio della leale
cooperazione, nella parte in cui - ai fini della determinazione della
riduzione delle quote individuali dei produttori di latte bovino
dislocati nel territorio di ciascuna regione - esclude la
partecipazione delle regioni interessate.
Il successivo d.m. 27 dicembre 1994 n. 762 ha regolato
specificamente una serie di profili rilevanti ai fini della concreta
applicazione dell'istituto della compensazione, espressamente
prevedendo che tale meccanismo operi a livello regionale ed
attribuisca alle regioni ulteriori compiti, nell'ambito di principi
fiscali fissati, di adozione di disposizioni e di provvedimenti anche
per l'attribuzione delle quote latte della riserva costituita presso
ciascuna regione.
In definitiva, dalla normativa previgente e dai principi affermati
da codesta ecc.ma Corte emerge inequivocamente la spettanza in
materia alle Regioni a statuto ordinario di compiti di
programmazione, di gestione delle procedure, di verifica, di
controllo e di intervento rientranti nelle attribuzioni
costituzionalemente garantite in forza degli artt. 117 e 118 della
Costituzione e del principio di leale cooperazione.
Di recente, risulta adottato il d.-l. 23 ottobre 1996 n. 542, che
contiene un art. 11, che dispone la cessazione della procedura di
compensazione prevista dall'art. 5, commi 5 e 9, legge n. 468/1992 e
che gli adempimenti gia' svolti siano privi di effetti, sostituisce
le precedenti procedure con una procedura di compensazione nazionale
da parte dell'AIMA e prevede nuove trattenute nei confronti dei
produttori interessati.
In conseguenza di tali norme - aventi dichiaratamente effetto
retroattivo e comportanti la eliminazione dal mondo giuridico di atti
che avevano ed hanno gia' prodotto ed esaurito i loro effetti, con il
trasferimento a livello nazionale della compensazione e la
sostanziale espunzione di ogni funzione attribuita alle Regioni in
materia - si sono modificati i parametri di compensazione, con gravi
pregiudizi dei produttori liguri, che conferiscono il latte a
cooperative liguri, che, mentre nulla dovevano in conseguenza della
compensazione in sede regionale, si sono visti esposti a rilevanti
prelievi, ancorche' avessero impugnato le quote latte loro assegnate
per il periodo 1995-1996.
La regione Liguria, ritenuto che la normativa introdotto con il
citato decreto-legge, e' invasiva della sua sfera di attribuzioni
costituzionalmente garantite, ritiene di impugnare dette norme in via
principale, deducendone la illegittimita' costituzionale per le
seguenti ragioni.
D i r i t t o
1. - Premessa.
La legittimazione della regione Liguria, regione a statuto
ordinario, ad impugnare disposizioni legislative statali, ancorche'
introdotte con decreti-legge, non pare contestabile alla luce dei
principi ancor di recente ribaditi dalla ecc.ma Corte (cfr. sentenza
n. 25/1996).
Cio' tanto piu' alla luce dell'orientamento successivo (cfr.
ordinanza n. 197/1996) che la norma contenuta in un decreto legge
vigente al momento, in cui l'esistenza nell'ordinamento della norma
e' rilevante ai fini di un'utile investitura della Corte
costituzionale, ma non piu' in vigore al momento in cui essa rende la
sua pronuncia, puo' essere oggetto dello scrutinio alla Corte stessa
affidato, quando quella medesima "norma" permanga nell'ordinamento in
quanto quanto riprodotta in un decreto-legge successivo e
reiterativo.
2. - Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 5, 117 e 118
della Costituzione e principio di leale cooperazione.
Secondo i principi affermati dalla ecc.ma Corte in materia di
attuazione nell'ordinamento interno di normative comunitarie in
materie rientranti nelle attribuzioni costituzionalmente attribuite
alle Regioni a statuto ordinario a sensi degli artt. 117 e 118 della
Costituzione (cfr. da ultimo sentenza n. 146/1996 in Cons. St. 1996,
II, pag. 655) "la partecipazione dell'Italia al processo di
integrazione europea ed agli obblighi che ne derivano si deve
coordinare con la propria struttura costituzionale fondamentale,
inerente alla natura regionale dello Stato, sulla base di un
equilibrio - tra garanzia del principio autonomisstico e necessaria
dotazione di poteri statali anche d'urgenza per il rispetto degli
obblighi comunitari - fondato sui seguenti principi:
a) ove l'attuazione o l'esecuzione di una norma comunitaria metta
in questione una competenza legislativa o amministrativa spettante ad
un soggetto interno titolare di autonomia costituzionale (regione o
provincia autonoma), ad esso spetta, normalmente, di agire, entro
l'ambito dei consueti rapporti con lo Stato e nei limiti
costituzionalmente previsti nelle diverse materie, rapporti e limiti
nei quali lo Stato e' abilitato all'uso di tutti gli strumenti
consentiti, a seconda della natura della competenza dell'ente
costituzionale, per far valere gli interessi unitari di cui e'
portatore;
b) posto che di fronte all'Unione europea e' responsabile
integralmente ed unitariamente lo Stato, a questo spetta una
competenza di "seconda istanza", che impedisca violazioni del diritto
comunitario commissive od omissive, attraverso interventi repressivi
o sostitutivi e supplettivi, questi ultimi anche in via preventiva,
ma cedevoli rispetto ai poteri regionali, normalmente competenti,
ovvero mediante leggi di principi e atti di indirizzo e
coordinamento, riconosciuti dall'art. 9 legge 9 marzo 1989 n. 86;
c) le norme comunitarie, per esigenze dell'Unione, possono
legittimamente prevedere forme attuative e normative statali
derogatrici del quadro delle attribuzioni costituzionali interne, ma
tale anomala situazione deve derivare con evidenza dalla disciplina
comunitaria sulla base di esigenze organizzative facenti
ragionevolmente capo alla stessa Unione europea, come quando questa
richiami un'attivita' unitaria a livello nazionale degli Stati
membri, sia per la richiesta unicita' di un'attivita' di tipo
programmatorio, sia per la previsione di una "decisione unica" della
Commissione avente per destinatari gli Stati come tali".
La puntuale applicazione di tali principi in materia di
applicazione del regolamento comunitario 804/1968 in relazione alla
normativa interna applicativa di tali principi ha fatto ritenere alla
ecc.ma Corte nelle occasioni in cui si e' occupata della materia:
che alle Regioni a statuto ordinario siano attribuiti poteri di
controllo e programmazione, che non possono essere incisi dalla
normativa statale (sentenza n. 534/1985);
che in materia la partecipazione delle Regioni alla
determinazione delle quote individuali e comunque dei meccanismi di
compensazione sia ineludibile da parte dello Stato.
Orbene le norme introdotte con i decreti-legge impugnati,
segnatamente laddove abolisce ogni altro meccanismo di compensazione
sui prelievi, salvo quello della compensazione nazionale affidata
esclusivamente all'AIMA, e la determinazione delle quote, affidate in
via esclusiva all'AIMA, sono certamente espulsive di qualsiasi
competenza e/o intervento regionale e contrastano con gli artt. 117 e
118 Cost., costituendo un meccanismo affidato in via esclusiva allo
Stato e/o ad organi statali.
3. - Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione in relazione agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
La illegittimita' costituzionale delle norme sopra impugnate
emerge altresi' sotto altri profili.
A. - In quanto una cotal disciplina comporta la sostanziale
compressione del potere legislativo e di programmazione spettante
alle Regioni a statuto ordinario in materia, riservando alle Regioni
medesime in ruolo esecutivo (quello di semplice esattore per conto
dello Stato delle sanzioni applicabili) del tutto non compatibile con
l'assetto costituzionale derivanti dagli artt. 117 e 118 Cost.
B. - Poiche', mediante una disposizione avente dichiaratamente
effetto retroattivo, si vanificano - del tutto impropriamente ed in
assenza di qualsiasi ragione che giustifichi concretamente detto
effetto retroattivo - gli atti gia' adottati in materia dalle Regioni
a statuto ordinario, incidendo - caducatoriamente - ex post sui loro
effetti gia' verificatisi.
C. - Infine poiche' la stessa procedura di compensazione nazionale
disegnata dall'art. 11 decreto-legge n. 542/1996 e dagli artt. 2 e 3
decreti-legge n. 463/1996, senza la partecipazione regionale,
modifica la compensazione secondo un criterio manifestamente
illogico, irrazionale e contrario ai principi di buona
amministrazione.
Cio' in particolare, laddove antepone nei criteri prioritari ai
fini della compensazione i produttori titolari di quota A e quota B,
nei confronti dei quali e' stata disposta la riduzione della quota B
(nei limiti del quantitativo ridotto), ai produttori delle zone
svantaggiate di cui alla direttiva 75/268.
Tale criterio, nella misura in cui va a privilegiare criteri
ovviamente secondari (quali quelli fondati su un eccesso di
produzione in periodi determinati) su valori evidentemente poziori,
quali quelli relativi ad interventi per la produzione in zone
svantaggiate, gia' riconosciuti come rilevanti e di interesse
nazionale e comunitario, appare evidentemente incongruo ed in
violazione di fondamentali parametri costituzionali, quali quelli
invocati in rubrica.
4. - Contrasto con gli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione e del
principio di legale cooperazione in relazione all'art. 12 della legge
n. 400/1988.
L'art. 12 della legge n. 400/1988, in adeguamento ai criteri
discendenti dalle norme norme costituzionali invocate ed al principio
di leale cooperazione, ha istituito la conferenza permanente
Stato-Regioni come sede di raccordo in materia di indirizzi di
politica generale incidenti nelle materie di competenza regionale.
La conferenza permanente deve essere sentita in particolare per
l'adozione degli atti attuativi delle discipline comunitarie in
materia di competenza regionale (art. 12, comma 5, lett. d).
Il decreto-legge impugnato, in violazione a tali principi, non e'
stato preventivamente sottoposto alla conferenza permanente, pur
rientrando certamente nelle discipline su cui la stessa deve essere
consultata.